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In questo numero: Storia di venti anni/3 - Numero del 2013-01-28



Cambiamenti di forma e di sostanza
LA POLITICA ESTERA ITALIANA NELLA SECONDA REPUBBLICA
James Walston

Abstract

La nascita della “Seconda Repubblica” è dovuta, in parte, ai cambiamenti intervenuti nelle relazioni internazionali in Europa e nel resto del mondo. Tali cambiamenti e la fine della Guerra Fredda hanno condizionato inevitabilmente la politica estera italiana: l’instabilità nei Balcani pose all’Italia problemi di sicurezza in prossimità dei confini nazionali, mentre le turbolenze in Medio Oriente la costrinsero a riconsiderare la sua politica di sicurezza energetica, così come la sua politica militare nella regione.

Il cambiamento nella forma del governo italiano ha anche significato che il Primo Ministro ha acquisito un ruolo sempre più importante nella politica estera. Ciò è stato particolarmente visibile con Berlusconi, ma il cambiamento si era già palesato negli esecutivi di Prodi e D’Alema e ancora nel secondo Prodi dal maggio 2006.

I due tradizionali pilastri della politica estera italiana, atlantismo e stretto legame alle istituzioni europee, non sono stati modificati, ma la loro importanza relativa ha presentato negli ultimi venti anni una certa variabilità a seconda che abbia governato il centro-sinistra o il centro-destra.

Questo articolo fa una ricognizione dei principali schieramenti politici, valuta l’efficacia con cui hanno curato gli interessi dell’Italia e considera quanto durevoli sono stati i cambiamenti nel medio termine. La conclusione è che l’Italia ha modificato il suo ruolo sulla scena internazionale negli ultimi due decenni, trasformandosi da “consumatore di sicurezza” durante la Guerra Fredda a “produttore di sicurezza” dopo il crollo del Muro di Berlino; è questo in conseguenza di una combinazione di necessità esterne e di riforme interne.

Introduzione

Nessuno si sorprese quando, nel giugno 2006, dopo meno di un mese dall’insediamento di Romano Prodi come premier, il suo predecessore dichiarò che il nuovo governo stava smantellando la politica estera sino ad allora condotta, rendendo in tal modo inutili cinque anni di duro lavoro. “Un disastro” che faceva in modo che l’Italia “perdesse già di credibilità”.(1)  Lo stile dei due uomini era drasticamente opposto e, sin dal suo primo viaggio all’estero nella nuova funzione, Prodi dichiarò che anche la sostanza lo sarebbe stata.

Nei mesi successivi, l’Italia a guida centro-sinistra, sullo sfondo della sua ammissione al Consiglio di Sicurezza Onu come membro non permanente, assunse un ruolo guida nella creazione e gestione dell’operazione Unifil ristabilita nel sud del Libano nell’agosto 2006; Prodi incontrò il presidente iraniano, Mahmoud Ahmadinejad, durante l’Assemblea Generale dell’Onu del mese successivo; il primo ministro guidò personalmente una delegazione italiana in Cina; il ministro degli Esteri, Massimo D’Alema, riprese con gli Stati Uniti le calorose e cooperative relazioni intrattenute con l’amministrazione Clinton ai tempi del suo premierato nel 1999, mantenendo, allo stesso tempo, evidenti contatti personali e diplomatici con ampli settori della politica mediorientale, su ambo i lati della barricata arabo-israeliano, Hezbollah incluso.

Facciamo un passo indietro. Nel 2001, Silvio Berlusconi aveva promesso un cambiamento della politica estera italiana rispetto agli esecutivi di centro-sinistra della fine degli anni novanta, ma durante i suoi primi sei mesi di governo la continuità la fece da padrona, anche in virtù della presenza alla Farnesina dell’europeista Renato Ruggiero. Dopo le dimissioni di quest’ultimo, Berlusconi, come ministro degli Esteri ad interim (gennaio-novembre 2002), promise drastiche riforme del ministero e inaugurò una diplomazia personale che continuò anche dopo la nomina di Franco Frattini (novembre 2002-novembre 2004).

Il concetto di “cambiamento” rimase parte integrante del linguaggio; nel 2004, Frattini pubblicò un volume di 270 pagine sulla politica estera italiana; una pubblicazione chiaramente destinata al grande pubblico. Risultava particolarmente curioso che un ministro producesse un manifesto/resoconto della sua attività mentre era ancora in carica. Il titolo era esplicito: Cambiamo rotta. Un’espressione ambigua, dove imperativo e indicativo si fondevano – una dichiarazione di fatto che era allo stesso tempo un’esortazione.

Ai tempi, sia il primo ministro che Frattini non mostravano dubbi sul fatto che si stesse producendo una svolta nella politica estera italiana. Se per Berlusconi: “…negli ultimi tre anni, l’Italia è diventata una protagonista della politica mondiale” (Frattini e Panella 2004, 6), Frattini non si mostrava meno convinto (“L’Italia non mescola più le acque, decide” ed “è in prima linea nella risoluzione di tutte le crisi in Europa e nel Mediterraneo, nel Golfo Persico e in Asia”). (2) Durante il loro mandato, i due uomini dedicarono risorse considerevoli per far conoscere la loro azione di politica internazionale, sia in patria che all’estero. Vi furono articoli di Frattini sul Times e l’International Herald Tribune, così come discorsi presso la Chatham House ed altri think tank stranieri, per non parlare delle frequenti interviste con la stampa italiana.

La diplomazia personale di Berlusconi si caratterizzò in quegli anni per una colorita aneddotica e per una presenza nella pubblicistica e sui media internazionali non certo inferiore a quella del suo ministro degli Esteri. Ad ogni modo, anche i critici non avevano dubbi sul fatto che la politica estera italiana stesse cambiando. Ad esempio, Piero Ignazi sosteneva che fosse in atto “un radicale cambio di rotta” rispetto all’Europa e l’adozione di uno stile che “porta(va) le lancette dell’orologio indietro ai tempi dell’Italia pre-repubblicana” (Ignazi 2004, 272-3). Scrivendo alla fine di quell’esperienza di governo, Sergio Romano sostenne che Berlusconi era stato “il primo premier…che ha considerevolmente modificato l’ordine di importanza delle tradizionali priorità dell’Italia” (Romano 2006).

Gianfranco Fini (novembre 2004-maggio 2006), l’ultimo ministro degli Esteri della seconda esperienza di governo di Berlusconi (nel 1994 era durata pochi mesi, ndr), assunse un atteggiamento più misurato e di basso profilo, nonostante – e forse a causa di – le prevedibili reazioni che avevano circondato la sua nomina. Per molti giornali, infatti, fu troppo forte la tentazione di collegare il post-fascista Fini con il passato. Il quotidiano Liberazione, legato a Rifondazione Comunista sottolineò: “Sessant’anni dopo la fine del regime, abbiamo un nuovo ministro degli Esteri con pure radici fasciste”. Il vignettista del Corriere della Sera rappresentò Fini con la camicia nera e l’International Herald Tribune lo qualificò “neo-fascista”. (3) Nonostante lo scetticismo dei media, Fini mantenne la rotta tracciata dai suoi predecessori e destò poco clamore.

In generale, aldilà delle differenze di stile tra i vari leader politici, tre sono le questioni centrali per analizzare la politica estera italiana contemporanea:

La prima concerne l’identificazione delle ragioni sottostanti al cambiamento tra il periodo della Guerra Fredda e della cosiddetta Seconda Repubblica e la profondità di tale cambiamento. La politica estera italiana è cambiata solo a causa delle drastiche modificazioni del contesto internazionale o le riforme interne hanno consentito alla politica estera di cambiare?


La seconda si concentra sulle distinzioni tra governi di centro-sinistra e centro-destra dal 1994 in poi; la politica estera italiana in questo periodo è stata fondamentalmente bipartisan o ha subito scossoni sostanziali ad ogni cambio di governo, come d’altronde Prodi e Berlusconi hanno voluto dar a intendere?

La terza e ultima si riferisce alla valutazione delle politiche messe effettivamente in pratica; quanto sono state efficaci nel tutelare gli interessi nazionali e il ruolo dell’Italia in un contesto internazionale così diverso dal passato?

Nello sviluppare tali questioni, vorrei sottolineare che i cangianti bisogni di sicurezza nel mondo post-Guerra Fredda hanno giocato il ruolo incommensurabilmente più grande nel plasmare l’azione italiana sullo scacchiere internazionale. Tuttavia, non si deve sottostimare l’influenza avuta dai mutamenti istituzionali e partitici (oltre all’alternanza di governi di diverso colore) nell’implementazione della politica estera del Paese, che, nonostante la retorica e gli scostamenti formali, non è cambiata in maniera significativa dal 1994 in poi. Infine, per quanto Roma si sia indubbiamente ritagliata un ruolo da media potenza (cosa che non era riuscita a fare durante la Guerra Fredda) e la sua influenza sia andata crescendo, è altresì evidente che tale peso internazionale sia stato limitato dalle contraddizioni interne e dalla percepita inaffidabilità agli occhi dei partner.

L’interesse primario italiano di sicurezza nazionale riguardò sino alla fine degli anni ottanta la difesa dalla potenziale minaccia sovietica. Vi fu un breve momento di pericolosa tensione al confine jugoslavo negli anni cinquanta e un altro focolaio di crisi con la Libia negli anni ottanta, ma nessuno di questi episodi divenne oggetto di preoccupazioni durature di politica militare e di sicurezza. Per l’intero periodo della Guerra Fredda, la Nato e gli Stati Uniti garantirono uno scudo sicuro. L’Italia prese anche parte in alcune missioni di peacekeeping dell’Onu, senza che vi fosse necessariamente un legame con le proprie esigenze di sicurezza nazionale, come nel caso del Congo negli anni sessanta (diverso il caso del Libano negli anni ottanta).

Dopo il 1991, la situazione è cambiata radicalmente. L’invasione del Kuwait prima e poi, più vicino a casa, l’esplosione della Yugoslavia, hanno preoccupato l’Italia, nel primo caso rispetto alle forniture energetiche, nel secondo in merito alla sicurezza dei suoi confini. L’aumento dell’immigrazione negli anni novanta ha indotto i governi di Roma a dialogare con i paesi vicini che ne erano alla fonte, cercando di rafforzarne la stabilità interna e perseguendo accordi per limitare il flusso dei nuovi arrivi. La crescita dei gruppi criminali basati all’estero ha spinto l’Italia a rafforzare ulteriormente i legami con il suo “estero-prossimo”.

Gli interessi economici non sono mutati alla stessa maniera; l’integrazione europea e l’accesso ai mercati comunitari sono rimasti aspetti cruciali, sebbene in un contesto del tutto rinnovato. Essendo un paese povero di fonti energetiche, l’Italia ha sempre avuto il problema di garantirsi adeguati rifornimenti, motivo per cui le relazioni con il Medio Oriente sono sempre rimaste delicate e rilevanti. Ancora, come molti altri paesi sviluppati, negli ultimi anni l’Italia ha dovuto fronteggiare la concorrenza delle nazioni emergenti, soprattutto, ma non solo, la Cina, oltre a cercare una via di accesso privilegiata ai loro mercati. Data la natura dell’economia nazionale, dove molti prodotti competono direttamente con i beni cinesi, il rapporto con Pechino e con altre capitali extra-europee ha avuto, e sempre più avrà, la priorità sull’approfondimento dei rapporti con alcuni paesi geograficamente più prossimi. Infine, a livello politico e ideologico, l’Italia ha dichiarato il suo interesse a sostenere la democrazia e i diritti umani nel mondo e ad accrescere il suo prestigio e influenza difendendo gli interessi dei cittadini italiani all’estero.

Durante la Guerra Fredda, la gran parte degli interessi nazionali veniva definita e sostenuta dai due pilastri della politica estera italiana: il processo di costruzione europea, e quindi le istituzioni comunitarie, e l’Alleanza Atlantica. Il primo pilastro garantiva il benessere nazionale, il ritorno alla rispettabilità e alla cooperazione internazionale dopo il fascismo e la possibilità di amplificare la voce italiana, singolarmente tenue, nell’arena mondiale. Il secondo pilastro garantiva la sicurezza e, anch’esso, permise all’Italia di rientrare a pieno diritto nella comunità degli Stati occidentali.

Aldilà della retorica anti-sovietica dei democristiani e anti-americana dei comunisti, dagli anni settanta in avanti la politica estera italiana è diventata bipartisan – come testimoniato dal dialogo di Aldo Moro con l’Olp di Arafat, l’Unione Sovietica e i paesi dell’Europa Orientale e dall’accettazione del ruolo della Nato e delle istituzioni europee da parte di Enrico Berlinguer (Romano 1995, 65).


(Continua)


(1) Corriere della Sera, giugno 2006 http://www.corriere.it/Primo_Piano/Politica/2006/06_Giugno/16/galluzzo.shtml

(2) Corriere della Sera 27 luglio 2004: ‘La politica estera di Frattini “Un Paese che decide, con una linea equilibrata”’ Garibaldi, Frattini e Panella 2004, 13.

(3) Corriere della Sera 19 novembre e International Herald Tribune


Traduzione dall'originale: Italian Foreign Policy in the 'Second Republic'. Changes of Form and Substance

 

Leggi la seconda parte del paper