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In questo numero: De Benedetti, uno scoop nel cassetto da 20 anni. Perché? - Numero del 2013-06-26



Democrazia europea
I PARLAMENTI NAZIONALI POSSONO RENDERE PIU' LEGITTIMA L'UE?
Charles Grant

L'UE ha avuto per lungo tempo un problema di legittimità, ma la crisi dell'euro l’ha reso peggiore. Secondo l'Eurobarometro, il 72 per cento degli spagnoli non si fidano dell'UE. Il Centro di Ricerca Pew rileva che il 75 per cento degli italiani pensa che l'integrazione economica europea sia stata un male per il loro paese, così come il 77 per cento dei francesi e il 78 per cento dei greci.

Per più di 60 anni, l'Unione europea è stata costruita e gestita da tecnocrati, nascosti allo sguardo pubblico - o almeno così è sembrato. In realtà i governi nazionali hanno preso la maggior parte delle decisioni chiave, ma il controllo pubblico è stato insufficiente. Questo modello non può perdurare, perché l'Unione europea ha iniziato a intromettersi - in particolare nei paesi euro - in aree politicamente sensibili.

Le istituzioni politiche possono guadagnare legittimità sotto diversi aspetti, in primo luogo a livello istituzionale e, in secondo luogo, a livello elettorale. La crisi dell'euro ha indebolito entrambi i tipi di legittimità.

Le performance economiche si stanno riducendo in molti Stati membri, il credito scarseggia in Europa meridionale, la disoccupazione nella zona euro è superiore al 12 per cento, e la disoccupazione giovanile in Grecia, Italia, Portogallo e Spagna è tra il 40 e il 65 per cento. Né l'UE né l'euro sembrano implicare effetti benefici - sia per i greci che incolpano i tedeschi per l'austerità, sia per i tedeschi che sono risentiti di dover contribuire ai salvataggi greci.

Data la complessità del processo decisionale, con il potere condiviso tra molte istituzioni, le linee di responsabilità nell'UE non sono mai stati facili da seguire. Ma la percezione che il potere sia inspiegabile è in crescita, soprattutto nei paesi della zona euro fortemente indebitati.

Il potere sulla politica economica è passata lontano da parlamenti e governi nazionali, per avvicinarsi ai mercati finanziari e alle istituzioni non elette. Dopo aver gestito male le loro economie, Grecia, Portogallo, Irlanda e Cipro hanno dovuto negoziare programmi di riduzione del deficit e riforme strutturali con la troika della Commissione europea, la Banca centrale europea e il Fondo monetario internazionale. Altri paesi, come l'Italia, la Spagna e la Slovenia, hanno evitato piani di bail-out, ma hanno dovuto seguire le prescrizioni di bilancio della Commissione al fine di evitare rimproveri ed eventuali procedimenti disciplinari. Le decisioni di salvataggio e le condizionalità che si applicano sono competenza dei ministri delle finanze della zona euro e dei capi di governo. Non è affatto chiaro dove e come tali decisori possano essere chiamati a rispondere, come è diventato evidente durante il salvataggio disordinato di Cipro nel mese di marzo.

Non esiste una bacchetta magica che può improvvisamente rendere l'UE rispettata, ammirata o anche popolare tra gli europei. Le sue istituzioni sono geograficamente distanti, difficili da capire e spesso immerse in tecnicismi oscuri. Tuttavia, a meno che l'Unione europea diventi più legittima e credibile agli occhi degli elettori, parti di essa potrebbero iniziare a sgretolarsi. Per esempio, alcuni governi dell'eurozona potrebbero rafforzare la loro valuta procedendo a grandi passi verso un sistema più integrato di politica economica. Ma poi una elezione generale, un referendum o un voto parlamentare potrebbero bloccare tutto e minacciare il futuro dell'euro.

La governance europea è in cattive acque e necessita di una revisione. Per molti federalisti, la risposta alla percezione di un deficit democratico è semplice: quando le decisioni avvengono a livello di Unione europea, il Parlamento europeo dovrebbe esercitare un controllo democratico (a margine del Consiglio dei ministri). E se più decisioni vengono prese a livello UE, i poteri del Parlamento dovrebbero crescere.

Tuttavia, questi argomenti devono affrontare due difficoltà pratiche e teoriche. Il problema pratico è che il Parlamento ha gravi lacune come istituzione. Dalle prime elezioni dirette del 1979 in poi, quattro principali trattati hanno rafforzato i suoi poteri. I deputati hanno ora una considerevole influenza sulle leggi della UE, di bilancio e sugli accordi internazionali. Eppure, in ogni elezione europea, l'affluenza è diminuita - dal 63 per cento nel 1979 al solo 43 per cento nel 2009.

I deputati fanno un buon lavoro in alcune zone. Negli ultimi anni si sono, per esempio, migliorate le direttive su hedge fund e private equity, e si è contribuito a riformare la politica comune della pesca. Ma pochi elettori sono consapevoli del buon lavoro del Parlamento e molti sono scettici sul fatto che i parlamentari europei rappresentino i loro interessi; molti deputati europei hanno poca connessione con i sistemi politici nazionali.

Per gran parte del tempo, la priorità del Parlamento sembra essere l’incremento del proprio potere. Dalle elezioni del 2009 in poi, i deputati europei hanno aumentato la loro presa sulla Commissione, e non solo a causa dei poteri extra che il Trattato di Lisbona ha dato loro. Una delle loro tecniche è quella di bloccare ciò che la Commissione vuole in un ambito, al fine di ottenere una concessione in un altro. Il Parlamento vuole sempre 'più Europa' - un budget più grande e un ruolo maggiore per l'UE - ma non ci sono prove che la maggior parte degli elettori la pensino allo stesso modo.

Il Parlamento europeo svolge un ruolo minimo nei salvataggi degli Stati in difficoltà. Le decisioni in merito ai salvataggi e alle condizionalità che si applicano vengono prese a livello dell'UE dai ministri delle finanze della zona euro e dai capi di governo. Ma queste decisioni devono essere attuate dai parlamenti nazionali: il Bundestag tedesco ha dovuto per il bail-out di Cipro, mentre il parlamento cipriota ha dovuto approvare la liquidazione delle banche cipriote.

Questi sono motivi per aumentare il coinvolgimento dei parlamentari nazionali nella zona euro. I critici del loro coinvolgimento sostengono che la maggior parte delle assemblee legislative nazionali sono focalizzate sulle questioni interne e hanno poca comprensione dell'interesse europeo più ampio. Qualsiasi tentativo di rafforzare il ruolo dei membri del parlamento ha quindi bisogno di un incoraggiamento a 'pensare europeo'. I primi ministri che frequentano il Consiglio europeo indossano due cappelli - come leader politici nazionali e membri della suprema autorità della UE. Come Luuk van Middelaar, un consigliere di Herman Van Rompuy, dimostra nel suo eccellente libro nuovo 'Il passaggio per l'Europa', quando i leader nazionali partecipano al Consiglio europeo, iniziano a prendere in considerazione l'interesse europeo in modi anche sorprendenti.

Quindi, come possono i parlamentari svolgere un ruolo maggiore nel controllo della UE? Ci sono un numero crescente di corpi inter-parlamentari che riuniscono parlamentari nazionali ed europei, e il recente trattato di stabilità fiscale ha istituito una conferenza che raccoglierà parlamentari nazionali ed europei per esaminare il funzionamento del Trattato e discutere di questioni economiche più ampie. Tuttavia, questi organismi - anche se utili - sono meramente consultivi e sono spesso trattati con disprezzo dagli eurodeputati. Non danno ai parlamentari una partecipazione sufficiente nell'UE.

La responsabilità dovrebbe iniziare a casa…I parlamenti nazionali potrebbero migliorare i loro sistemi emulando le migliori pratiche in tutta l'Unione. I legami tra i parlamenti nazionali dovrebbero essere rafforzati. Il Trattato di Lisbona ha creato la procedura di 'cartellino giallo', per cui se un terzo o più dei parlamenti nazionali ritengono che una proposta della Commissione violi il principio di sussidiarietà si può chiedere che sia ritirata. La Commissione deve quindi ritirarla o giustificare il motivo per cui intende procedere. Finora tale procedura è stata utilizzata solo una volta, quando la Commissione ha ritirato un provvedimento che avrebbe rafforzato i diritti sindacali. Una piccola modifica del trattato potrebbe trasformare la procedura in questione in una procedura di “cartellino rosso”, in modo che, per esempio, la metà dei parlamenti nazionali potrebbero costringere la Commissione a ritirare la proposta. Un sistema simile potrebbe consentire ai parlamenti nazionali di fare squadra.

Una riforma più radicale sarebbe quella di realizzare l'idea, a lungo discussa, della creazione di un forum per i parlamentari nazionali a Bruxelles. Il carico di lavoro del forum dovrebbe essere modesto, in modo che partecipino i migliori e più brillanti parlamentari. Esso non dovrebbe duplicare il lavoro legislativo del Parlamento europeo. Piuttosto, il forum dovrebbe porre domande circa, e scrivere relazioni su, quegli aspetti della governance UE e della zona euro che coinvolgono decisioni all'unanimità e in cui il Parlamento non svolge alcun ruolo significativo.

Questo forum potrebbe diventare uno strumento di controllo sul Consiglio europeo. Si potrebbero sfidare le azioni dell'UE e le decisioni che riguardano la politica estera e di difesa, o la cooperazione in materia di polizia e di antiterrorismo. Sulla questioni di pertinenza della zona euro il nuovo organismo potrebbe porre domande al presidente dell’Eurogruppo o dare pareri sui pacchetti di salvataggio dei paesi in difficoltà. Il forum potrebbe iniziare a lavorare come un organo informale e, se rivelatosi utile, disporre di poteri formali - come l'elezione del presidente dell’Eurogruppo- attraverso un nuovo Trattato.

Auspicabilmente, il nuovo forum incoraggerebbe i parlamentari a pensare europeo. Gli scettici e i cinici potranno giustamente obiettare che una nuova istituzione non può di per sé rendere l'UE responsabile. Nel lungo periodo, i parlamentari dovranno diventare più coinvolti nel funzionamento dell'Unione europea. Poiché i parlamentari nazionali sono in genere più vicino ai propri elettori degli eurodeputati e poiché sono eletti in base a un maggiore partecipazione, essi hanno davvero la possibilità di migliorare la legittimità dell'UE.

 

Charles Grant è direttore del Centre for European Reform.