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In questo numero: Storia di venti anni/6 - Numero del 2013-02-18



I padroni delle imposte
LA CRITICA SOCIALE E LA SECONDA REPUBBLICA

 

Il mondo sta cambiando, con epocali trasformazioni che coinvolgono e quasi trascinano via uno dei concetti cardine elaborati dalla scienza politica e giuridica moderna: l’idea di sovranità. In realtà, quello che oggi accade non ha fatto altro che problematizzare ulteriormente una categoria già da tempo in discussione; percepito nel dibattito giuspubblicistico fin dalla prima metà del Novecento, il fenomeno dell’“eclisse” o del “crepuscolo” della sovranità è venuto, tuttavia, sempre più acutizzandosi verso la fine dello scorso millennio. In questa sede si vuole evidenziare un aspetto particolare del fenomeno: quello inerente alla “questione fiscale”, da sempre legata a quella della democrazia come dimostra l’antico principio “no taxation without representation”.

Edmund Burke, in un discorso rivolto a conciliare la controversia con le colonie americane, ricordava, infatti, che “… fin dall’inizio le più grandi battaglie per la libertà si sono combattute intorno a questioni di tassazione”. La stessa rivoluzione francese è attraversata dalla questione del consenso all’imposta. Nella Francia prerivoluzionaria, nei chaiers de doléances l’idea del consenso all’imposizione era così comune da costituire il principale punto d’unanimità. Per assicurarsi che la taxation with representation diventasse in futuro una regola, la maggior parte dei cahiers chiedeva incontri regolari a intervalli di tre, quattro o cinque anni per votare tasse e per rivedere il budget nazionale. Sebbene la fiscalità rivoluzionaria nei giorni caldi del processo rivoluzionario si sarebbe poi dimostrata scarsamente popolare, si conservò comunque sullo sfondo l’idea “no taxation without representation”. In Fouret-Ozuf, Dizionario critico della rivoluzione francese, sotto la voce Imposta, si legge infatti che il deputato Lavie all’Assemblea Nazionale del 1791 dichiarò: “Abbiamo fatto la rivoluzione soltanto per essere i padroni dell’imposta”.1

Ma cosa significa oggi essere padroni dell’imposta?

All’alba del terzo millennio la metamorfosi dei confini giuridici degli Stati e una nuova metafisica della ricchezza2 disegnano un quadro complessivo dove si evidenzia come il fenomeno dell’eclisse della sovranità realizzi una vera e propria crisi di paradigma3 del diritto fiscale, ius publicum per eccellenza. Le coordinate fondanti del diritto fiscale, radicate - si pensi alla stessa nozione di sovranità fiscale – sulla statualità e sulla materialità della ricchezza appaiono, infatti, rivoluzionate dalle spinte della globalizzazione e dal parossismo degli sviluppi tecnologici. Lo Stato nazionale, che si era caratterizzato soprattutto come Stato fiscale, nel contesto della post-modernità rischia di vedere il suo potere impositivo diventare solo formale, privato della capacità sostanziale di catturare la ricchezza, ridistribuirla, governarla. Con la globalizzazione, infatti, la ricchezza si sottrae al vincolo territoriale: non è più lo Stato che sceglie come tassare la ricchezza, ma è la ricchezza che sceglie dove essere tassata4. Emblematico è stato il caso dell’Irlanda che, qualche anno fa, grazie ad una politica fiscale particolarmente favorevole agli investimenti esteri, ha vantato, nel decennio 1991-2001, un tasso di sviluppo economico pari al triplo della media europea.

Fenomeni complessi declinano la crisi dell’antico principio “no taxation without representation”. Lo smalto della sua antica valenza democratica sembra oggi sbiadire sotto l’impatto della globalizzazione, del deficit democratico d’istituzioni soprannazionali e internazionali, della tendenza al rafforzamento dei poteri degli organi esecutivi. Ne sono riprova il recente tentativo italiano della riforma costituzionale sul Premierato, così come la sempre maggiore dipendenza delle scelte di politica fiscale statali dai condizionamenti imposti da organismi internazionali come il FMI, il WTO, la Banca mondiale, privi di una costituency democratica (i comuni cittadini non votano per eleggere chi siede in questi organi), o sopranazionali, come l’Unione Europea, che perlomeno scontano un deficit democratico. La difficoltà, o più realisticamente l’impossibilità di esportare in queste nuove sedi la stessa intensità di cui il principio di rappresentatività gode a livello nazionale, determina pertanto una conseguente perdita di rilevanza dell’antica formula no taxation without representation, che non appare ormai nemmeno più idonea a individuare, in modo esauriente, la sede reale delle decisioni fiscali. La prospettazione di un forum decisionale sovranazionale o addirittura mondiale, che possa far rivivere la valenza democratica della rappresentanza riguardo alle decisioni fiscali, appare infatti destinata a scadere nella mera utopia5.

Questo panorama complesso e articolato, segnato dal diffondersi di forme di “diritto senza Stato”, rinforza piuttosto la necessità di andare oltre la tradizionale formula “no taxation without rappresentation”, elaborata nel contesto dello Stato nazione. La globalizzazione mette infatti in crisi anche lo stesso paradigma di fondo della democrazia fiscale: quello della coincidenza nella medesima persona delle figure dell’elettore, del beneficiario della spesa pubblica e del contribuente. Il cittadino continua a votare nel Paese di appartenenza e a beneficiare in esso della spesa pubblica, “ma può anche, in numerosi casi - come investitore finanziario o come imprenditore o come lavoratore - scegliere il Paese dove pagare almeno una parte dei tributi”6.  Si pone quindi in discussione “per la prima volta nell’età moderna, il no taxation without representation, il principio che lega tassazione e rappresentanza politica”7.

La sintesi del processo è chiara: se la sovranità fiscale, in base a quel principio, aveva almeno formalmente la sua sede nei Parlamenti nazionali, il processo appena descritto compromette questo presupposto. La cifra di recupero della perduta democrazia, in quest’ambito, sembra quindi destinata ad essere individuata fuori dal mero circuito della rappresentanza politica: nelle forme della democrazia sostanziale che possono trascendere, completandolo, quel circuito8. Si tratta, secondo l’aforisma di Giddens, di “democratizzare la democrazia”, democratizzando “dal basso”, per mezzo di “forme di democrazia in aggiunta al processo elettorale ortodosso”9. In quest’ottica, il principio di sussidiarietà sembra idoneo a comprendere la complessità delle metamorfosi intervenute, rivalutando, a fronte della crisi delle sedi tradizionali della sovranità statale, la sovranità personale anche in relazione al concorso alla spesa pubblica.

Più precisamente, in base al principio di sussidiarietà fiscale possono ritrovare maggiore considerazione diritti personali (come quello della libertà di scelta) che nel contesto dello Stato nazione potevano ritenersi (più o meno) efficacemente compensati in virtù delle prestazioni, a garanzia di altri diritti sociali, che il sistema burocratico impositivo, quando la sovranità statale era ancora rivestita dell’antico smalto, poteva rendere. La sussidiarietà fiscale, strutturando una forma alternativa di concorso alle spese pubbliche (ex art.53), si presenta, quindi, come un correttivo del modello tradizionale “burocratico impositivo” teorizzato e costruito sotto l’ombrello dello Stato nazione. In base ad essa è possibile rivalutare, ad esempio, all’interno di un circuito che non si esaurisce nella democrazia rappresentativa, la potenzialità democratica della sovranità popolare, fino a enucleare una nuova generazione di diritti sociali costruiti sullo schema delle libertà negative, ma sostenuti da un valore assiologico che n’evidenzia il nesso con i valori sociali. Ad esempio, per chiarire: il diritto all’esenzione fiscale dei minimi familiari può presentarsi come un diritto costituzionale sui generis, perché caratterizzato nel contempo da un contenuto sociale e da una struttura analoga a quella delle libertà negative: il Familienexistenzminimum, elaborato dalla Corte di Karlsruhe, si struttura, infatti, nella pretesa ad un’assenza (Abwehranpuch) di interferenza (fiscale) statale sui presupposti economici minimi per un’esistenza dignitosa10.

Il catalogo dei diritti costituzionali riconducibili a tale struttura, anche a seguito dell’espressa previsione in Costituzione del principio di sussidiarietà orizzontale nell’art.118, può essere oggi ampliato. Ad esempio, il diritto alla libertà di scelta riguardo alla destinazione delle proprie risorse ad agenti Non Profit che svolgono servizi sociali meritori potrebbe rivalutare una possibilità di selezione della spesa sociale efficiente strutturata su un diretto esercizio della sovranità popolare da parte del contribuente11, riducendo la mediazione del principio rappresentativo tradizionale. Lo stesso federalismo fiscale, attuazione della sussidiarietà fiscale verticale, realizza una più diretta ed efficace possibilità di controllo sullo spending power dei governanti, corrispondendo alla perdita di terreno della sovranità statale sotto la spinta glocale.

Il protagonismo fiscale dello Stato Nazione, una volta spezzata la catena Stato-territorio-ricchezza, si presta, quindi, ad essere rivisitato nella ricerca di nuovi equilibri tra diritti di libertà, sovranità popolare e imposizione fiscale12. Quest’ultima, infatti, non appare più legittimata come in passato sia sul piano delle prestazioni sociali erogate, sia sul piano della democraticità sostanziale che la sostiene. Lo Stato, infatti, “controlla ancora il territorio, ma la quota affluente della ricchezza non è più sul territorio, e quindi non è più controllata dallo Stato. La macchina fiscale funziona in modo drammaticamente decrescente. È sempre meno efficiente, sempre meno capace di garantire le prestazioni a chi resta sul territorio”13. La perdita di legittimazione del modello “burocratico impositivo”, quindi, non consente più, come invece in passato, di sorvolare sull’appannamento di alcuni principi di libertà prodotto dalle concezioni “paternalistiche” in cambio di un alto grado di protezione sociale.

In un contesto di recessione di quel modello, che ormai non riesce più a garantire lo stesso livello di protezione sociale degli anni della “finanza allegra”, si riaprono notevoli spazi per una nuova progettualità diretta a rivalutare il principio di sussidiarietà. Anche a livello fiscale. E’ pur vero, peraltro, che le applicazioni della sussidiarietà (al livello fiscale) non potranno mai sostituire lo Stato fiscale o la democrazia rappresentativa nella funzione impositiva; così come in nome della sussidiarietà tout court non si potrà mai postulare la scomparsa dello Stato. Esistono, infatti, funzioni statali che non possono essere devolute né alla società civile, né alle realtà sub statali, perlomeno garantendo la stessa efficacia. Tuttavia, il loro ruolo può essere ricalibrato, e reso anche più moderno ed efficiente, grazie ad un’opportuna applicazione del principio di sussidiarietà.

Si delinea così una possibile strada per attualizzare, in forme nuove, la virtù democratica del venerando principio no taxation without representation, recuperandone, almeno in parte, i presupposti e le prestazioni di democrazia sostanziale. Il modello burocratico impositivo di Welfare, all’inizio del nuovo millennio, necessita infatti di soluzioni più innovative di quelle sperimentate nel secolo scorso. L’elettore mediano, quello che fa da ago nella bilancia dei risultati elettorali, è ormai consapevole che il beneficio marginale della spesa pubblica è diventato inferiore al sacrificio marginale dell’imposta. Il principio di sussidiarietà, in quest’ottica non rappresenta solo la possibilità di elaborare nuove formule di governance con una maggiore probabilità di efficacia, ma consente anche un recupero di democrazia sostanziale.

Il sostanziale monopolio statale nell’erogazione dei servizi sociali, i suoi costi e le sue inefficienze, che spesso hanno reso più nominali che sostanziali le garanzie universalistiche e i diritti sociali, si presta quindi a essere rivisto a favore di nuove formule di cittadinanza attiva. In questo contesto il Terzo settore, a condizione di adeguare, modernizzandola, la relativa disciplina normativa, si presenta come il nuovo possibile fulcro dell’erogazione delle prestazioni aventi valore sociale. Tuttavia, altrettanto inevitabili esigenze di contenimento della spesa pubblica rendono improbabile la sostenibilità di un modello dove, al finanziamento della spesa prodotta dagli attori pubblici tradizionali, semplicemente si aggiunga il finanziamento di nuovi attori, individuati in base al principio di sussidiarietà orizzontale. Non è sostenibile l’ipotesi di addizionare alle vecchie forme nuove forme di spesa. Ci deve essere, invece, un meccanismo di sostituzione, che rimetta al centro la spesa efficace intaccando le rendite e le inefficienze. Proprio nel progettare questo meccanismo di sostituzione viene in considerazione l’opportunità di compensare alla crisi del principio “no taxation without representation” e all’affievolimento della sua virtù democratica.

La questione si sposta pertanto sulla necessità di rivisitare, attraverso la formula della sussidiarietà fiscale, quella forma di governance dove il monopolio statale sulla decisione di spesa sui servizi sociali ha spesso favorito gli interessi dei fornitori (burocrati, sindacalisti, ecc.) anziché quelli dei destinatari. E’ innegabile, infatti, che una rendita di posizione ha protetto i fornitori dei servizi dalla concorrenza, che hanno spesso utilizzato l’apparato a loro vantaggio, mentre i destinatari del servizio non hanno avuto alcuna voce in capitolo. Nel tradizionale modello “burocratico impositivo” il cittadino, infatti, si è visto restituire in termini di servizio quello che aveva pagato con l’imposizione fiscale, diminuito però del costo burocratico della gestione di questo transfer. Il servizio pubblico è stato erogato in una situazione di sostanziale monopolio; ha quindi facilmente risentito anche di uno scadimento qualitativo14, ma l’opzione per un servizio “privato” diverso da quello offerto dall’ente pubblico (eventualmente ritenuto inefficiente), ha dovuto essere pagata (da chi ne aveva la facoltà) con risorse ulteriori rispetto a quelle già prelevate dall’imposizione fiscale.

L’evoluzione suggerita dall’applicazione del principio di sussidiarietà si candida a correggere questo modello: non solo agendo sul piano dei soggetti erogatori dei servizi, innestando elementi di concorrenza rivolti a contemperare solidarietà ed efficienza, ma anche su quello fiscale, restituendo “sovranità” al contribuente. Il principio di sussidiarietà fiscale, infatti, è declinabile in varie possibili applicazioni, tutte rivolte a favorire la sovranità personale. Ad esempio, implicando la precedenza del risparmio fiscale rispetto all’assistenza pubblica (come nel caso del Familienexistenzminimum elaborato dalla giurisprudenza costituzionale tedesca), oppure riconoscendo al contribuente la possibilità di destinare direttamente una parte dell’imposta a favore di soggetti sociali ritenuti meritori, ottenendo la detassazione delle relative donazioni (come nel caso della contribuzione etica su cui v. infra), riconosciute come forma alternativa di concorso alla spesa pubblica ex art. 53 Cost. In tal modo, una parte del controllo sulla spesa pubblica non passerebbe più solo attraverso il circuito della rappresentanza politica, ma sarebbe restituito al contribuente, riconoscendogli una diretta libertà di scelta riguardo ai servizi meritori da finanziare.

E’ chiaro che l’introduzione di simili meccanismi implica attente gradualità ed elaborazioni (la sussidiarietà fiscale non potrebbe mai sostituire, ma solo correggere il modello burocratico impositivo), tra cui senz’altro quelle rivolte a prevedere strumenti idonei a superare le cosiddette asimmetrie informative. Tuttavia, può rappresentare un passo in avanti verso nuove possibili forme con cui riconsiderare il problema della garanzia dei diritti sociali. E’ significativo, da questo punto di vista, ricordare come nelle sue significative sentenze sul Familienexistenzminimum sia stata proprio la considerazione della “sussidiarietà fiscale” a consentire alla Corte costituzionale tedesca di riproporre una centralità del valore della “dignità umana” non altrimenti garantita da logiche di tipo assistenzialistico15.

In Italia, la prospettiva di una decisa attuazione della sussidiarietà fiscale si è evidenziata soprattutto all’interno del dibattito sull’attuazione della riforma fiscale. Quest’ultima ha infatti aperto una nuova prospettiva alla sperimentazione di nuove e moderne formule di concorso alla spesa pubblica, dirette ad innovare il tradizionale statalismo del sistema impositivo italiano attraverso l’applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale di cui all’art.118, u. co., Cost. Oltre alla De Tax, prevista in via sperimentale dalla finanziaria per il 2004, una novità dalla portata ben più ampia, infatti, era contenuta nel documento presentato dal ministro Tremonti in data 3 luglio 2004, dove si configurava un’ipotesi di forte applicazione del principio di sussidiarietà fiscale, definendola “contribuzione etica”. Le dimissioni del Ministro ne rendono ora incerta la sorte: la portata indubbiamente innovativa della proposta, tuttavia, la renderebbe meritevole, nelle sue linee di fondo, di un appoggio bipartisan indipendentemente da ogni altra considerazione su forme, modalità e tempi con cui la riforma fiscale sarà portata avanti. Peraltro, una soluzione analoga è stata poi prospettata poche settimane dopo (pdl 3459) dai deputati Benvenuto (DS) e Jannone (FI): si trattava della cd. proposta “Più dai, meno versi”16, fortemente sostenuta dal Forum del Terzo settore.

A prescindere dai possibili sviluppi futuri, in questa sede si farà comunque riferimento all’ipotesi originaria della “contribuzione etica” concretizzata in una bozza di articolato presentata alla stampa da Tremonti lo stesso 3 luglio ’04. Nel merito, il meccanismo della contribuzione etica avrebbe consentito di ridurre del 2% l’aliquota dell’imposta sui redditi al contribuente che dimostrava di avere erogato il 2% del suo imponibile a un Ente Non Profit impegnato in servizi sociali meritori. Veniva così corretto il tradizionale modello “burocratico impositivo” attraverso l’applicazione di un meccanismo di sussidiarietà fiscale. In forza del quale, il Terzo settore, che sta crescendo con una straordinaria vitalità di fronte dell’evidente crisi del tradizionale sistema di Welfare State, sarebbe stato valorizzato come il nuovo possibile fulcro dell’erogazione delle prestazioni aventi valore sociale: l’origine ideale delle ONP le qualifica, infatti, come soggetti privati attenti ai bisogni delle fasce più deboli. A questo riguardo, la destinazione del 2% a favore delle ONP trovava diverse giustificazioni, essendo diretta a compensare lo svantaggio competitivo derivante, per questi soggetti, dal non poter remunerare il capitale investito e dallo svolgere servizi necessari alla collettività anche in settori meno remunerativi17.

In questa sede, tuttavia, interessa soprattutto evidenziare come tale meccanismo avrebbe rivalutato, correggendola, l’essenza democratica del principio no taxation without representation: superando il monopolio pubblico sulla decisione di spesa riguardo ai servizi sociali, avrebbe restituito “sovranità” al contribuente. Quest’ultimo, infatti, avrebbe avuto la possibilità di concorrere alle spese pubbliche (ex art. 53 Cost.) destinando direttamente una parte dell’imponibile a soggetti sociali ritenuti meritori. In tal modo, una parte del controllo sulla spesa pubblica sarebbe uscito dal tradizionale circuito della rappresentanza politica per essere assegnato al contribuente, riconoscendogli una diretta libertà di selezione riguardo ai servizi meritori da finanziare e a quelli invece inefficaci da “tagliare”. Il contribuente sarebbe tornato il “padrone dell’imposta” (o almeno di una sua parte), grazie a questa nuova attualizzazione dell’antico principio.

In un prossimo futuro, de iure condendo, questa direzione sarà comunque destinata ad essere ripresa. Sembra prometterlo il testo del nuovo art.118 Cost. approvato il 29 settembre ’04 dalla Camera dei Deputati. Si prevede, infatti, (v. in corsivo le novità): “Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni riconoscono e favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà, anche attraverso misure fiscali. Da un lato, quindi, si conferma la positiva evoluzione del Senato che ha aggiunto “riconoscono” a “favoriscono”: si evocano così i termini forti dell’art.2, Cost. (“La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo …”) e si supera il possibile equivoco di una sussidiarietà esaurita in una graziosa concessione del potere pubblico. Dall’altro, ed è la grossa novità, si prevede un riferimento anche alle misure fiscali. La sussidiarietà fiscale è così entrata nel progetto della nuova Costituzione.

Luca Antonini, 2004 - Numero 12

 

Note

 1) ‑Fouret-Ozuf, Dizionario critico della rivoluzione francese, Milano, 1988, 656.

 2) ‑Cipollina, I confini giuridici del tempo presente. Il caso del diritto fiscale, Milano, 2003, 12, ss

 3) ‑Idem, 17, ss.

 4) ‑Tremonti, Il futuro del fisco, in Galgano, Cassese, Tremonti, Treu, Nazioni senza ricchezza ricchezze senza nazione, Bologna, 1993, 57, ss.

 5) ‑Anche perché in ogni caso, dato anche solo il numero dei soggetti che dovrebbero essere rappresentati, sarebbe impossibile realizzare lo stesso rapporto di rappresentanza.

 6) ‑Muraro, Federalismo fiscale e sanità nella crisi dello Stato sociale, in Franco-Zanardi, a cura di, I sistemi di Welfare tra decentramento regionale e integrazione europea, Milano, 2003, 51.

 7) ‑Tremonti, Il futuro del fisco, in Galgano, Cassese, Tremonti, Treu, Nazioni senza ricchezza e ricchezze senza nazione, Bologna, 1993, 60.

 8) ‑Cfr. Zolo, Il principato democratico, Milano, 1996, 208.

 9) ‑Così Giddens, La terza via, trad. it. Fontana, Milano, 1999, 76, ss.

10) ‑Cfr. Antonini, Dovere tributario, interesse fiscale e diritti costituzionali, Milano, 1996, 411, ss..

11) ‑Cfr., a questo proposito, Barbera, Art.2, in Commentario della Costituzione, a cura di Branca, Bologna Roma, 1975, 71.

12) ‑Cfr. Amato, Welfare: se cambia, tre benefici, in Corriere della Sera, 27.8.97.

13) ‑Tremonti, Paper presentato al convegno Riforma tributaria, enti non profit ed enti ecclesiastici, Milano, Università Cattolica del S. Cuore, 29.3.04

14) ‑E’ decisamente significativo il dato che emerge dal Libro bianco sul Welfare 2003, dove si dimostra che il sistema di protezione sociale italiano più che per un volume di risorse non elevato è risultato poi carente soprattutto nei risultati finali, con un scarsa efficacia delle politiche distributive sul livello di povertà. In Italia, infatti, la differenza tra “rischi di povertà prima e dopo i trasferimenti sociali” si colloca al 3% di fronte ad un 8% nella media Europea e un 20% dei Paesi più efficaci. Solo la Grecia è risultata meno efficace del nostro Paese nella lotta alla povertà. Secondo il Libro bianco sul Welfare la spiegazione sarebbe individuabile anche nel fatto che “nella politica di risanamento degli anni novanta si è finito per concentrare i risparmi sulla spesa sociale redistributiva (le istanze interessate erano spesso le più deboli della rappresentanza politico sociale)”. In altre parole, quindi, le fasce più deboli non avevano una adeguata rappresentanza sindacale e quindi sono state le più tartassate!

15) ‑Cfr., in proposito, Antonini, Dovere tributario, interesse fiscale e diritti costituzionali, cit., 365, ss., dove viene fornita una descrizione analitica di questa giurisprudenza del Bunderverfassungsgericht.

16) ‑Così recita l’art.1 del pdl: “Deducibilità delle erogazioni in favore di associazioni e organizzazioni non lucrative aventi scopi solidaristici o sociali. Le liberalità in denaro o in natura erogate da persone fisiche o da enti soggetti all’imposta sul reddito delle persone giuridiche in favore di associazioni e altre organizzazioni non lucrative residenti nel territorio nazionale aventi scopi solidaristici o sociali, sono deducibili dal reddito complessivo del soggetto erogatore nel limite del dieci per cento del reddito complessivo dichiarato”.

17) ‑Cosa che difficilmente fa un Ente profit: ad esempio ricerca rispetto alle patologie rare o linee di trasporto rispetto a zone poco abitate: cfr., amplius, Vittadini, Introduzione, in Vittadini, a cura di, Liberi di scegliere, Milano, 2003.